申论热点：收入分配调节措施

张伯阳

2010年10月召开的中共十七届五中全会，将收入分配制度改革作为“十二五”的核心议题，并再次重申了党的十七大提出的推进收入分配制度改革的目标，即合理调整收入分配关系，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重、提高劳动报酬在初次分配中的比重。
现在的问题是，党的17大以来，中国居民收入分配差距没有缩小，仍在扩大。改革开放之初，我国基尼系数在0.3左右，上世纪90年代中期达0.42，但到了2010年，已经达到0.48以上。收入分配问题不仅影响人民群众共享改革成果，更事关社会稳定，已成为当前改革的焦点问题之一，收入分配制度改革迫在眉睫。  

要推进收入分配制度的改革，关键在于落实。并且，收入分配问题是一个综合性的问题，单兵突击式的改革已难以为继，需要全面改革方能保障和改善民生。需要深化行政体制、财税体制、社会保障体制、就业制度、教育体制、医疗卫生体制、国企、户籍等多方面的改革，需要推进区域之间的协调发展和城乡一体化的发展，通过综合措施，收入分配制度改革才会起到实效。只有不断深化经济和政治体制改革，才能从根本上缓解收入分配不公的问题。

一、进一步推进基本公共服务均等化

推进基本公共服务均等化，是评价公共服务型政府程度的重要内容。所谓基本公共服务均等化，是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务。基本公共服务均等化的内容主要包括：基本的民生性服务，如就业服务、社会救助、养老保障等；公共事业性服务，如公共教育、公共卫生、公共文化等；公益基础性服务，如公共设施、生态维护、环境保护等；公共安全性服务，如社会治安、生产安全、消费安全、国防安全等。这些基本公共服务做好了，才能使全体社会成员共同享受改革开放和社会发展的成果。

    “十一五”以来，推进基本公共服务均等化取得了一定成效。但总体而言，我国基本公共服务供给不足、发展失衡的矛盾仍然十分突出。政府在提供基本公共服务过程中同时存在着供给不足和供给不均问题，公众对政府基本公共服务存在“享受不均”，这些都是造成基本公共服务不均等的原因。从供给情况看，尚未明确提出基本公共服务的标准和范围，公益性服务领域投入长期不足，历史欠账巨大，不能满足社会需求。从城乡情况看，农村公共服务严重滞后，可及性差。从区域情况看，不同地区公共服务差距比经济差距还要大。从不同人群情况看，城乡低收入家庭和社会困难群体的基本公共服务权益还不能得到充分保障。“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，建立覆盖城乡居民的基本公共服务体系，应当明确基本公共服务的标准和范围，加强基层公共服务机构的设施和能力建设，保障基本公共服务体系规范有效运转。可以优先确定在底线生存服务和基本发展服务两个方面，具体包括公共就业服务、社会保障、保障性住房、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育、福利救助服务等七个领域。

推进基本公共服务均等化，能够有效缩小居民收入差距。在中国，这项工作如果在“十二五”有较大进展，至少应当减少基尼系数0.05，将基尼系数从目前的0.48减少到0.43左右。

二、充分发挥政府在一次分配中的作用

推进基本公共服务均等化，是政府在二次分配中的作用。但政府在一次分配中的作用不能缺失。近年来，劳工工资占GDP的比重下降，无论是与中国过去比，还是与世界绝大多数国家比，这一比例都过低了。产生这一现象的原因是多方面的。主要有市场经济体制的不成熟和不健全、劳动力资源配置转型不到位、历史形成的户籍制度割裂了城乡劳动力市场、没有一个城乡统一的劳动力市场，等等。目前存在的一个严重现象是，资本势力的张狂和强势，资本所得严重挤占劳动所得。中国经济生活中经常出现的“画面”是：初次分配中农民工的工资被长期压低，行业收入差距过大，一些农民工的工资已经压低到很低的地步，尤其是在低端劳动力市场中，以农村转移劳动力为主的非熟练、非技术劳动力的劳动报酬更是被压低到极限，工资还经常被拖欠克扣，并且缺乏基本的社会保障，长期处于被资本剥夺的境地；一些企业经常违背国家的法律和法规对劳动者权益保护的规定，延长劳动者时间、劳动保护不到位；相当多的企业职工工资增长缓慢，等等。

从深层原因分析，上述现象是劳动者权益得不到尊重的体现，也与政府在一次分配中的作用缺位有关。就中国目前现状而言，中国各级工会组织，本身就是政府的一部分。要在一次分配体现公平，政府的一项重要任务，就是真正发挥工会组织对劳工权益保护的职责，健全集体协商机制。通过健全劳动力规则，形成劳、资和政府三方合作伙伴关系，这也是政府在一次分配中应当尽到的责任。

政府在一次分配中的作用是制定规则，政府应当逐步提高扶贫标准和制定最低工资标准，建立工资指导线，建立职工工资正常增长机制和支付保障机制，降低劳动力流动成本，打击和取缔非法暴利等措施，从而合理划分国民收入的“蛋糕”，让劳动报酬占有更多份额。

此外，政府还应规范初次分配的法律法规的落实情况。在最低工资、劳动工作时间确定等方面，虽然有相关的规定，但却疏于执行和监管，一些企业强制加时加班，滥用童工，私了工伤事故等违法违纪的事情时有发生。而一些地方政府为了招商引资和自身的政绩，对于那些无视劳动法律法规的雇主们疏于监管，并与企业合力压低本地劳动力成本。因此，各级政府必须进一步完善收入分配劳动保护方面的法律法规并严格执行，为劳动者获得合法收入提供法律保障。

惟其如此，才是各级政府职责所在，也是一次分配体现市场公平的含义所在。

三、打破国有企业的行业垄断

改革开放初期，我国各行业间收入水平最高是最低的1.8倍，而目前各行业收入差距已经达到了23倍以上。行业间收入分配不公并非竞争力和人力资本差异的体现，而主要是垄断行业获取了高于其他行业的垄断收益。而垄断格局不打破，这种收入分配的格局必然存在，并成为我国居民收入差距拉大的重要原因。而要打破垄断格局，一是要在全社会形成这样一个共识，市场经济的基础和主体是民营经济，而国有经济只是承担特殊的社会职能和弥补市场失灵的手段。就目前国有垄断企业现状分析，绝大多数的国有企业垄断的行业和领域都应当放开准入。只有民营企业不能做或不愿做的待业和领域，才需要国有企业的介入；二是要引入竞争机制，推进垄断性行业体制改革，扩大民间资本的进入，凡是政策没有规定不可以进入的，都应该让民间资本进入。要“不失时机地”推进重要领域和关键环节改革，教育、医疗、卫生、基建、公用事业等垄断领域都应当进行改革，吸引更多民营资本进入。今年5月13日，国务院出台意见，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务等领域，现在的问题是，如何将政策落到实处。三是建立国有企业的分红机制，将超额利润用之于国、于民，而不能任其自肥。此外，管住企业高管的“天价年薪”，也是缩小收入差距的重要一环。

四、财税体制改革

财税体制改革，是政府在二次分配中体现社会公平正义的重要环节。在现行所得税分类征收方式下，由于缺乏对多种形式的不合理或不合法收入有效的监管手段，致使出现了富人少交税、穷人和工薪阶层多交税的逆向再分配局面，助推了收入差距的扩大。这主要表现在，纳税主体税负不公，税收政策不完善，城乡居民间、高低收入者之间、不同经济类型单位间存在税负不公的问题；税收待遇差别较大，费用扣除不合理，等等。此外，财政转移支付导向不明确，调节功能微弱，各级政府事权和财权范围模糊；转移支付形式繁多管理分散。应当加强个人收入调节。调节过高收入，要加大税收调节力度，完善个人所得税制度，提高个人所得税的起征点，将高收入者的重要来源——财产转让、赠与、利息、股息、红利所得等纳入个税征管对象。对不同地区、不同收入阶层个人所得税起征点的设定应做到区别对待，不能“一刀切”，做到依法治税，应收尽收，充分发挥个人所得税调节收入分配的作用。

    “调高”不是简单的“抽肥补瘦”，而是要通过税收等手段，使高收入群体的一部分财富交给国家，用于二次分配，推进分配公平。

五、进一步推进社会保障制度建设

推进社会保障制度建设，是政府提供公共产品与服务、进一步推进基本公共服务均等化的基本内容。中国的二元结构、鲜明的城乡差别是社会保障制度的最大缺陷和特点。除此之外，社保制度还存在以下问题：一是覆盖面不足。各项社会保险制度几乎都存在覆盖面过窄的问题，受到保障的主要是城镇正规单位职工，而非正规部门和非主流群体基本没有或只能享受部分社会保障。二是制度不统一，除城乡的制度性分割外，在城镇还存在企业与事业单位的制度差别，不同地区之间的差别。如最低生活保障标准，目前在很多地方实际上不是生存标准，而是政府财力标准。政府财力高，保障标准也就相应高。三是缺乏制度保障，至今未出台《社会保障法》，社会保障资金缴纳、筹集缺乏强制性约束，社会保障执行标准的确定和执行还存在较大的主观随意性。

为推进“十二五”的社会保障工作，主要内容包括，进一步加强社会保障的法制建设，出台《中华人民共和国社会保障法》等相关法律；加快建立统筹城乡的社会保障体系；加大政府的公共财政对社会保障的投入；进一步扩大社会保障的覆盖面和稳步提升社会保障水平等内容。

六、推进产权制度改革

在我国目前收入分配格局中，国民收入三大分配主体政府、企业、居民中的分配比例是33∶30∶37；改革开放初期，这一比例曾经是24∶18∶56。国家和企业分得多，居民分得少，是我国现有分配格局的最大特点。各级政府用税收、收费罚款、土地出让、探矿权采矿权出让等权力在国民收入中进行分配，成为市场经济体系中最大的利益主体。

政府分配占比高，问题症结在于政府职能转变滞后，产权制度改革缓慢。因此，进一步推动政府职能转变，减少和规范行政审批，推进产权制度改革，深化资源价格改革，限制一些地方政府出卖资源的收益，是收入分配制度改革的重要举措之一。

产权是关于财产的权利。收入的分配无非是产权收益的分配。市场经济条件下的分配原则是按生产要素进行分配。由于我国要素市场不健全，要素的产权不明晰，使得各种要素的贡献不能完全按照公平的市场价值得到实现，产权利益扭曲。以国有企业的产权制度改革为例，持续至今，国有企业的产权制度改革已有多年，但“所有者虚位”和“政企不分”的问题依然没有得到真正解决。在建立了公司制的企业中，股东会、董事会、监事会和经理层之间有效制衡的法人治理结构尚未真正形成。企业产权制度缺陷已成为企业分配制度改革的主要障碍。在企业产权制度不完备、缺乏有效监督制约制度的情况下，草率实行经营者股权激励等向少数经营者倾斜的分配方式，造成了国有资产的大量流失。在农村土地产权制度方面，农民拥有的只是对所承包土地的使用权或经营权，却不拥有转让、抵押、入股等处置权以及相对应的收益权。农村土地没有真正成为可以在市场上流转和交易的生产要素。这种土地产权制度既不利于土地的合理配置和使用，还严重助长了政府批地过程中的权钱交易和徇私舞弊，使少数人中饱私囊，广大农民却不能从中受益。中国目前出现的大量的群体事件，一个重要因素是政府在公共利益的名义下对农民土地的剥夺。总体情况是，中国农民只得到了土地出让金的5%，其余则被政府和开发商占有。要做好农村产权制度改革，需要在宅基地、农村承包经营、农村集体财产等多个方面确定每个家庭和个人的实际权益，建立承包地、宅基地的退出和补偿机制。

七、加大户籍制度改革，推进农民工市民化

    1997年，我国城乡居民收入比为2.6∶1，2010年已达到3.33∶1，“落差”幅度不仅远高于发达国家，也高于巴西、阿根廷等发展中国家。如果按照实际收入分析，中国城乡差距不是统计指标的3.33∶1，而是6∶1。要缩小居民收入差距，特别是城乡居民收入差距，一项重要内容就是要加快人口城市化的发展，推进农民工市民化。而这其中，一个重要阻碍就是户籍制度，现行的户籍管理制度造成了中国的“伪城镇化”或“不完全城镇化”，虽然大量的农民工进入城市，但却无法享有与城里人同等的公共服务。现行户籍制度最受非议的，乃是它造成了越来越明显、越来越难以跨越的城乡福利差异，并阻碍着人们的自由迁徙，它在本质上是带有歧视性的。

要对现行的户籍制度进行改革，就是要取消其依赖于户籍制度的各种歧视。这些歧视有些是体制原因，有些是发展阶段的原因。就是应逐步创造农民工可转化为稳定的城市产业工人和市民的制度环境。充分考虑农民工户口迁入城市条件的设定，在住房、就学、社会保障、社会管理等方面推进与户籍制度改革相关的配套改革。例如，对现有土地制度进行改革，将政府土地收益的相当大的一部分用于解决进城农民工的住房保障问题，对在城里有连续五年以上工作记录的农民工，为其提供住房保障，纳入城市低保范围，给予城市居民的合法身份；把农民工纳入所在城市的公共就业服务体系，纳入城市失业和就业统计范围，通过建立统一的平等竞争的劳动力市场，保障农民工实现就业。

对现行的户籍制度进行改革，为农民工提供日益增多的公共服务，逐步缩小依赖于户籍制度的各种歧视，逐步实现农民工的市民化，这对推进中国人口的城市化，加快城乡一体化进程无疑会产生重要影响。

八、推进“三次分配体系”的建立

民办慈善事业和公益事业，又称“三次分配”制度，是成熟市场经济国家收入再分配和社会福利建设的重要组成部分。推进“第三次分配体系”的建立，在道德力量的支配下，社会成员以自愿捐赠等方式，资助困难群体，使社会分配更趋公平，这能够在一定程度上弥补一、二次分配的不足。

中国自古就有崇尚恤老慈幼、扶贫帮困、乐善好施的传统风尚，但是现在中国企业在慈善方面的表现远远落后于西方。造成这种现象的原因很复杂，其中重要一点就是没有在捐赠方面建立税收减免激励机制。例如，税法虽然规定企业的慈善捐赠在利润总额12%以内可扣除所得税纳税所得额，个人在所得总额30%以内也可扣除，但同时又规定只有捐给县以上政府或者是中央有关部门认定的公益机构，才能获得这种抵扣。这极大地限制了企业与个人捐赠的积极性。在中国，能够获得这种抵扣资格认定的公益机构很少，迄今只有区区几十家，而美国有100多万家，也造成了企业与个人捐赠的不方便。由于对政府和指定的公益机构接受捐赠后的行为及资金流向难以跟踪、把握，很多企业和个人并不愿意进行这种捐赠，这也是企业及个人对公益捐赠热情不高的原因之一。为此，要推进慈善事业和公益事业，就要在全社会形成有利于推进慈善和公益事业的文化氛围，有利于推进慈善和公益事业体制机制，包括在税收减免等方面的措施。

此外，收入分配改革还包括政府应当采取多种手段努力增加农民收入，加大对低收入群体的扶持力度，稳步提高职工工资收入，努力促进中小企业服务业发展，打击腐败等多方面的举措。通过综合配套措施，才能有效推进收入分配制度的改革。

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