热点：中国城市化路径

张伯阳

中国正在步入一个城市化加速的时期，而随之而来的是土地、户籍等诸多问题，其对经济社会已经产生重大影响，同时一些制度问题也成为中国城市化进程的瓶颈。那么，中国的城市化道路该如何走呢？

　　11月12日，由上海发展研究基金会主办，上海市人民政府发展研究中心支持的中国城市化目标途径和政策研讨会上，十多位专家对这一中国当下的焦点问题展开讨论。与会专家纷纷提出“浅度城市化”、“半城市化”、“伪城市化”等一些概念，并对土地政策的改革及最近频频爆发的“强拆”事件提出了制度方面建议。

　　目前的城市化是“浅度城市化”

　　华生（燕京华侨大学校长）：中国城市化的主要问题是农民工及其家属的安居问题。现在中国某种意义上出现了三元结构，城市户籍人口、农民、农民工，第一部分大概有4.3亿人，农民大概有4亿人，其余的就是农民工，大概有五六亿。农民工市民化最主要的障碍是农村居民和城市居民利益上的重新分配。根本问题是利益问题，涉及这两大社会阶层的利益，所以政策较难向前推进。还有就是要降低农民工及其家属的高安居成本问题，核心就是高房价，城市居民都不能承受，更不要说农民来安居了。

　　鲍曙明（美国密歇根大学中国信息研究中心资深研究员）：现在中国城市化率差不多是44.6%，在近年城市化的增长里面，很大部分是农民进城，另一方面是整个城市的范围扩大了，这是有区别的。

　　中国10多年的城市化发展碰到了很多核心问题：第一是土地利用问题。一般情况下，农用地转为城市建设用地指标非常严格，目前为了大规模扩大城市面积，很多地方都想方设法转换土地用途，带来很大隐患。第二是人口问题。现在是越来越多的农民工在城里面生活、工作，但是没有户籍，不能享受城市里面的福利，这也是越来越大的问题。还有城乡差距问题，真正的城乡差距在不断扩大。

　　袁志刚（复旦大学经济学院院长）：在城市经济体中，经济主体也存在三元，中央政府、地方政府再加上企业，地方政府有时候像政府、有时候又像公司，市委书记是董事长，市长是CEO，他们有运作城市的能力，有经营城市的能力，有投资的能力。这样一来就会导致中国的城市结构的扭曲，因为其不是市场化的自动选择。我把中国目前的城市化发展定义为扁平化发展，中小城市过多、大城市数量不够，这样一来，后果就是重复建设，还有中国的总的铁路和公路的运输距离，会越来越长，每单位GDP带来的能源消耗将会越来越高，还有环境的问题。城市规模过小的话，还不利于第三产业的崛起，第三产业是吸纳劳动力最好的池子，我担心到时候城市建好了，就业却没有。

　　左学金（上海社会科学院常务副院长）：现在我们国家的城市化从速度来看还是比较快的，过去20年大概每年城市化水平提高1个百分点，但深度不足，我们称之为“浅度城市化”。从经济社会的问题来看，就是大量农村劳动力进入城市，但没办法在城市扎根；从经济学角度来说，有空间流动，但是没有社会流动，我们所谓的城市化是没有户籍的人口为主导的城市化。“浅度城市化”带来很多问题，土地的有效利用问题、就业机会问题，这样就产生了很多准城市人口，他们基本上都把城市赚的钱汇到农村老家，在城市只做最低的消费，这对于城市的消费非常不利。

　　城市化的路径之辩

　　华生：解决农民工及其家属在城市的安居问题，究竟有哪些可行的途径呢？我觉得从总体上来说，思路应该宽一些，地方政府和中央政府都要拿出钱来，中央不仅从中央财政拿，而且包括从金融方面考虑，允许发放像农民工安居的建设债券，建立各种基金，总之要运用各种金融创新的手段。

　　在发展大城市还是小城市的问题上，我个人观点是都可以，只是有两个原则：第一，人在什么地方就业，就得在什么地方安居；第二，政府要有原则，不能提倡发展中小城镇，但全部的资源都投入到特大城市去。

　　袁志刚：中国将来的城市结构一方面要靠市场选择，一方面要靠政府选择，两者同等重要。首要的是要放开，让市场选择，政府定规则是可以的，比如说18亿亩耕地红线，刚才华生提出根据户籍人口的增加来加以分配土地，这个思路很好，但不管怎样你可以定指标、分指标，这个指标一定是可以拿到市场上交易的，并且是跨省交易，只有交易才能出效率。还有地方政府要做公共产品，这是肯定的。

　　我们还要思考地方政府的改革动力来自何处？1994年分税制改革以后，地方政府的“GDP锦标赛”对于中国经济的发展，有好的一面，但是是不可持续的。因此首先要改变地方政府的行为，这其中涉及到很多既得利益的问题。如果这个东西不改变，中国的结构转型和城市化，都有很大问题。

　　左学金：要推动城市的包容性增长。“浅度城市化”和城市的包容性不足有关，关键是要通过市场机制来配置劳动力资源，特别是进入了城市但没有取得城市户籍的那部分劳动力，他们要被城市所包容，不是用财政来包容，而是用公平竞争的法则包容他们。

　　我建议提高城市常住人口公共服务的均等化，这里面涉及到财政的，比如说教育，如果达不到最低标准的，用财政转移支付。还有就是重新设计社会保障制度。政府转变职能也很重要，要把更多的精力放在公共服务、鼓励制度创新的基础上面，另外要鼓励慈善事业。

　　政策配置

　　华生：我个人认为要建立土地的使用权流转市场，这是解决土地收益的一个主要途径，也是解决目前强拆事件频出的有效办法。

　　建立土地市场可以在具体方面进行设计，可以用地票的方式建立全面流转的土地市场，国家用征税的方式参与其中。比如对于农民，出售自己的宅基地或是农用地的使用权，到城市安居的在一定额度以内全额免税，这个市场一旦开通以后，也解决了城市居民和农村居民权利平等的问题。现在大家说农民不能出售宅基地等不合理，但城市居民不能到农村购买土地，实际上也不合理。如果建立起土地市场，实际上是解决了双向的问题。国家可以用税收调节，只对第一次出售自己宅基地和农用地到城市安居的农民给予税收豁免，税收豁免有一定额度，比如说500万元。

　　袁志刚：我们目前大量的农民被城市化、被新农村化、被集中居住，根本问题就是土地指标，现在中西部很多地方的发展必须用农民的宅基地置换商业用地或者房地产开发用地。现在地方政府把土地从农民手里拿过来，这个土地所有制变成国家所有，土地集体所有制是一个不大说得清楚的产权形式，干脆是国家统一的所有权，使用权界定给农民70年，我觉得这样比较好。这种做法肯定是利大于弊，而且如果真的出现一小部分人失去土地，还可以建设社会保障网把他们“托”起来。

　　陆铭（复旦大学经济学教授）：我提出把土地、户籍制度进行联动改革，政策上特别需要做的事情是，除了要让新增建设用地指标跨地区交易外，也应该允许进城农民把他家乡的宅基地对应的建设用地指标带到城市里面，卖给或转让给就业所在地的政府去发展，相应来讲，他的就业所在地政府应该给他提供户籍、社会保障、公共服务等一系列的东西。

　　成渝经验

　　王志浩（渣打银行高级经济学家）：重庆的改革是把宅基地变成耕地，从而增加新的城市建设用地指标，重庆搞了农村土地流转交易中心。每两个月会有一个拍卖，买地票，地票是开发地的权利。对于开发商来说，买到地票就可以开发他以前买过的地，所以对于开发商来说，重庆的投资平台是新的试点，非常重要。拍卖有一个价格，这个钱产生的利润要流回农村，地方政府官员可以把这些钱补贴给被拆迁的农民，帮助他们去买新的房子。

　　重庆人非常愿意进行这个改革，他们认为如果可以跟上海或者北京连接的话，这对于他们来说是非常好的事情，因为上海的土地更有价值。理论上，对于国家的土地，我们要做一个流转的机制，这是好事情，但是在实际上，怎么去保证这些农民的权利，避免对他们的强迫，这是非常重要的一点。唯一的办法是确权，要不然，这个改革不能说是失败，但肯定会造成很多社会的不稳定问题。

　　李力行（北京大学国家发展研究院助理教授）：城市化引发土地资源重新配置，成都充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，通过农村建设用地的减少补充城市建设用地的增加，充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，加大挂钩半径，增加土地收益对农村的返还。在坚持用途管制下，通过指标交易可以让资金进入农村，最后收益从每亩几千元增加到每亩十几万元，这样可以有力带动农村建设。当然，挂钩指标要由土地交易所配置。

　　成都现在逐年减少征地规模，减少新征建设用地对耕地的占用，逐年增加集体建设用地。当然不仅是土地的改革，还必须要有配套的改革，确权是基础，流转是核心，配套是保障，确权和配套都是政府需要提供的职能。成都市政府做出了职能的转变，推进了部门职能整合，为城乡统筹提供了公共服务，进行农地确权。

　　但我认为不仅仅需要在成都、重庆开设土地指标交易所，这应该扩展到更广的范围，应该扩展到全省甚至全国，这样才能促进土地资源的有效利用。

华生：成都和重庆各有可取的地方，成都最可取的地方是确权，将来任何交易必须以确权为基础，过去征地制度也包含了合理性，经过征地实际上是确权了，征地是确权的形式。重庆则把解决农民工的问题提到最前面来，这是一个亮点，城市化最大的难题不是城郊的土地怎么用，而是农民工及其家属怎么安置，重庆的做法将来会对大家有启示。

张伯阳

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