关于全面实施公安文职人员制度的若干思考

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公安文职人员制度是现代警察制度的重要组成部分，是公安机关人事制度改革的创新举措，也是缓解警力不足的有效途径。适应新形势的要求，积极探索和全面实施公安文职人员制度，对于创新增加警力的方法和途径，充分挖掘现有警力资源，解决公安专业人才招录难等问题，具有重要现实意义。

一、我市试行公安文职人员制度的主要做法

近年来，在市委、市政府和上级编制、人事、公安部门的鼎力支持下，市公安局警力编制有所增加，现有公安专项行政编制1001名（其中交警137名），编制占实有人口总数的万分之四点八八。但随着社会经济的快速发展，我市公安机关的警务工作范围日趋扩大、警务对象日趋复杂、警务行为日趋规范，且原有警力编制基数小，相比公安工作任务的持续增长，编制的增加远远跟不上形势发展的需要。全市公安机关以占泉州市八分之一的警力承担起泉州市三分之一的公安保卫任务，民警超负荷工作现象之严重、警力编制缺口之大的问题十分明显。

为解决公安机关警力不足和编制有限的矛盾， 2007年4月，市公安局启动了公安文职人员制度试点工作，并于2008年10月完成了首批46名文职人员的招录工作。文职人员的到位，在一定程度上缓解了警力紧缺的现状，解决了长期以来存在的文秘、医生、计算机、法律、会计等急需专业人员招录难的问题，改善了公安队伍的年龄梯次和知识结构，为公安队伍注入了新的活力，取得了初步成效。2009年3月全国部分地方公安机关文职人员制度研讨会在我市举行，我市的做法得到公安部人事训练局领导的充分肯定。

1、党委政府支持。市委、市政府历来重视公安工作和队伍建设，始终坚持在政治待遇和经济待遇上向公安倾斜，并积极探索缓解公安机关警力不足和编制有限这一矛盾的有效途径。2007年4月，时任省委常委、政法委书记鲍绍坤作出了“晋江市先行公安文职人员制度试点工作”的指示后，市委、市政府主要领导、分管领导随即要求编办、人事、财政等部门会同市公安局做好文职制度试点工作。市公安局与市委编办深入调研，广泛征求意见、建议，反复探讨、论证，形成了文职人员制度试点工作初步方案。2007年7月，市委第34次常委扩大会议专门研究文职人员制度试点工作，形成了“向社会公开招考100名事业编制人员，将现有警力置换下派到基层一线，解决当前我市基层警力严重不足问题”的会议纪要。2007年10月，省委编办、省公安厅专门听取我市公安文职人员制度试点工作情况汇报，高度肯定我市提出的试点工作初步方案。2008年1月，市委、市政府正式批准《晋江市公安文职制度试点方案》。同时，市编委批准设立“晋江市公安警务辅助服务中心”，为隶属市公安局的股级事业单位，明确了机构职责、人员编制和经费渠道。

2、人员定位科学。文职人员制度试点工作启动后，市公安局利用各种渠道学习借鉴各地公安机关聘用文职人员的做法，如派员随团到上海市公安局学习考察等。通过对各地公安文职制度模式的利弊进行分析，发现当前尚处在探索中的公安文职制度存在着“先天不足”，特别是相关制度配套和保障缺失，文职人员没有形成自己独立的序列，没有自己独立的发展空间，无法从根本上为文职人员设计多样化的职业上升通道和发展空间，严重影响了公安文职人员队伍的稳定性和作用的充分发挥。为有效解决这一问题，保持公安文职人员队伍的相对稳定，促使公安文职人员制度的健康发展并取得预期目的，市公安局结合晋江实际，提出“实行事业单位聘用合同制管理”的文职制度试点模式的思路，得到了市委、市政府主要领导大力支持。市公安局按照这一思路，对实行文职人员制度试点工作的指导思想、基本原则、人员性质、机构设置、岗位设置、人员招聘、日常管理、经费保障以及民警转岗等内容进行深入细致的研究，形成《晋江市公安文职制度试点方案（初稿）》。随后，就初步方案向各级编办、人事部门、上级公安机关和本局各单位广泛征求意见、建议，先后多次召开局党委会，深入探讨论证、反复修改完善，形成比较科学合理、可操作性强的试点方案，并获得市委、市政府和市编委批准。试点方案的出台，为文职制度试点工作的全面开展打下了坚实的基础。实行事业单位聘用合同制管理模式，具有现成的事业干部序列，有完善的管理体系和保障措施，有利于保持队伍的稳定性；还可增强公安文职人员的职业荣誉感和归属感，有利于激发文职人员的工作热情，能较好地解决文职制度的“先天不足”问题。事业单位聘用合同制管理的文职制度试点模式得到省委编办、省人事厅、公安厅的充分肯定。我市试点方案许多观点和内容被省公安厅采纳到《福建省公安机关聘用文职人员的指导意见》中。

3、招录程序规范。我市把招考公安文职人员纳入全市公开招考事业单位工作人员工作中，与全市事业单位补充工作人员同步进行。招聘过程充分体现了公平、公正、公开、择优的精神，高标准，高起点，严格选拔人才。市公安局按照“急用先招”原则，立足全局现有紧缺专业和文职岗位特点，规范了招聘条件和职位设置，共设置8个职位50个名额，除了招聘3名福建警察学院毕业生外，其他47个名额全部要求具有国家承认的全日制本科以上学历、学士以上学位，重点招聘医学、财会、新闻、文秘、计算机与信息科学、法律、财经等专业以及熟练掌握闽南话的人员。招聘采取以市人事局为主，市公安局配合、市纪委全程监督的工作机制，在报名、资格审查、笔试、面试、体检合格的基础上，市公安局还参照录用公安机关人民警察相关规定，对考生进行全面的考核政审，严把文职人员的政治关，保证文职人员队伍的纯洁性。经过制定方案、发布公告、公开报名、笔试面试、体检、考核政审、公示、聘用等基本程序，市公安局从1200多名报考者中择优招聘了46名文职人员，其中男性41人、占89.1%，女性5人、10.9%；本科学历、学士学位43人、占93.5%，大专学历3人、占6.5%；医务、财会、新闻、文秘、计算机与信息科学、法律、财经等专业人员40人，占87%。

4、管理体系初构。公安文职人员虽不是人民警察，但作为公安机关的组成部分，其形象事关公安机关的整体形象。因此，加强对文职人员的日常教育管理、充分发挥文职人员的作用显得尤为重要。市公安局在学习借鉴各地公安机关文职人员管理经验的基础上，结合实际情况，制定了《晋江市公安局文职人员日常管理暂行办法》，对文职人员的组织纪律、教育培训、仪容举止、工作制度、证件管理、保密、公车使用、考核、岗位轮换和责任追究等日常的教育管理进行规范，实现制度管人管事。通过建立规范的工作、学习、生活秩序和保障机制，培养文职人员严明的组织纪律和优良的工作作风，树立良好形象，提高工作效率。一是抓好教育培训。2008年10月9日至13日，市公安局举办了为期五天的文职人员岗前培训班，培训内容根据文职人员岗位性质和特点设计，主要涉及公安文秘、公安网络信息安全、保密、财务管理、档案管理、常用法律法规和队伍管理规章制度等文职人员急需熟悉的知识。通过岗前培训，引导文职人员端正工作动机，培养良好的纪律作风，同时为文职人员胜任工作奠定了良好的基础。随后，市公安局采取以老带新、以会代训、领导授课等形式组织文职人员跟班学习。2009年2月12日-4月12日，市公安局又委托福建警察学院对43名非公安院校毕业的文职人员进行为期两个月的封闭式集中培训，进一步充实文职人员的业务知识，提高文职人员队伍的整体素质和工作水平，充分发挥公安文职人员的作用。二是严格组织纪律。把文职人员的日常管理工作摆在重要位置切实抓紧抓实，参照人民警察的标准来要求文职人员，把文职人员管理纳入争创“无违纪基层单位”的范畴，促使文职人员自觉遵守公安机关各项规章制度。引导文职人员发扬团队精神，互尊互爱，密切合作，树立集体荣誉感，维护公安机关的声誉和形象，听从指挥，服从管理，保持良好的职业道德和职业素质。三是加强内务管理。把遵守《内务条令》贯穿于文职人员学习、生活、工作的全过程。为文职人员制发统一的服装、工作标志和证件，明确仪容举止、内务管理要求，加强文职人员日常养成教育，树立良好形象。四是推行绩效考核。根据文职人员岗位职责和工作要求，制订岗位目标和绩效考核标准，严格落实考核评定，实行月绩效考核制度，与福利待遇挂钩，奖优罚劣，营造良性竞争的工作氛围，调动文职人员的工作积极性。五是坚持以人为本。在加强对文职人员从严管理的同时，坚持以人为本，充分发挥公安机关思想政治工作优势，加强交心谈心、走访慰问等经常性思想政治工作，落实关心爱护文职人员措施，激发文职人员工作热情，增强队伍凝聚力和向心力。

二、存在问题

我市公安文职制度试点工作取得了初步成效，但仍然处在摸索阶段，还面临着很多实际问题和困难，主要表现在：

1、管理制度尚需进一步完善。一是制度缺失、难以全面管理。文职人员不是警察，公安机关多年形成的内部管理制度对其并不能直接套用，而构建一整套公安文职管理制度则是一个全新的课题，需要时间和经验的积累。因此，目前对于文职人员工作以外的管理存在不足，对于公安机关这个肩负特殊使命的单位而言，存在一定的隐患。例如民警违反五条禁令可根据相关规定给予辞退或开除处分，但文职人员如果违反五条禁令参照相关规定给予辞退或开除处分依据不足，容易引起人事纠纷。二是价值观存在一定差异。首批招录的46名文职人员都是八零后，普遍富有理想、求知欲望强、思想活跃、社会交际面较广，但立足基层干好本职、吃苦耐劳勤奋务实、严于律己、令行禁止的思想准备不足。而目前公安机关在文职人员思想工作方面尚未建立有效的制度，使得部分文职人员对于公安机关向来提倡的甘于奉献的价值观念及由此衍生出来的管理理念和管理模式存在一定的不认同。

2、科学考核尚需进一步加强。当前对单位实行目标管理考核、对个人进行综合绩效考评成为公安机关的主要管理模式之一。但对于文职人员而言，目前的考核存在着一定的困难，主要表现在：一是考核标准难以制定。市公安局目前设置的公安文职岗位5个，文职人员的工作岗位不尽相同，使得在制定科学、合理、统一的考核标准方面有一定难度。二是考核细则难以量化。在辅助管理类和行政事务类文职岗位中，有很多岗位工作内容相似，事务性、临时性工作居多，难以设计出易于操作的量化指标。同时岗位和部门的不同，使得文职人员的工作难度和工作量存在差异，客观上给考核工作带来一定的困难。三是存在一定的干扰因素。文职人员数量不多但部门较为分散，市公安局46个文职人员分散于34个部门，其中多数部门文职人员仅为1个，部门之间、部门内部缺乏可比性，使得文职人员在年度考核中等次确定难以把握。

3、文职的作用尚需进一步发挥。由于文职人员具备一些特殊的岗位技能，同时具有年龄、时间（不需要值电话班和参加执法勤务等）上的优势，甚至可以发挥比原岗位民警更大的作用。但实践中，由于文职人员受到电脑使用权限、不参加相关公安业务会议等因素限制，使得文职人员的作用不能充分发挥。此外，公安民警拥有相对完备的教育培训体系，而对于文职人员，培训工作存在不足，使得文职人员在知识技能的更新上存在困难。

4、激励机制尚需进一步健全。激励机制对于队伍管理的作用显而易见，但文职人员在激励机制方面存在缺陷：一是物质激励有限。目前，事业岗位设置还未完成，文职人员岗位等级和工资晋升方向尚不明确。实行规范津贴补贴后，文职人员每月的补贴都有最高限额（即人均不得超过1500元），同时受制于考核机制的约束，易出现平均主义的倾向，反而失去其应有的激励作用。二是精神激励空白。民警队伍有专门的政工队伍领导管理，有嘉奖立功等各种精神激励措施，而文职人员这方面几乎为空白，久而久之，必将造成工作积极性的下降和工作效能的降低。

三、关于全面实施公安文职人员制度的建议

1、高度重视，转变管理理念。文职制度作为一项全新的公安用人制度，必将经历由理论到实践再到理论的阶段。要规范管理。我们必须认识到，文职人员已经是公安机关的一部分，他们的工作效能及相关表现将直接影响公安机关的工作效果及对外形象，必须加强规范化管理，杜绝“重使用轻管理”的错误思想，既要发挥文职人员的最大效能，也要确保文职队伍不出影响公安形象的问题。要加强调研。文职制度是一项系统工程，对于文职队伍的现状我们必须要加强跟踪调研，掌握文职人员的心理状态和实际表现，为建立健全相关管理制度积累经验。要转变理念。在日常管理工作中及制定相关措施时，我们要充分考虑到文职人员与公安民警之间存在的差异性，从传统的“人事管理”观念转变为“人力资源管理”，以全新理念指导公安文职人员队伍管理工作。

2、加强协作，建立并完善相关制度。市公安局政治处、警务辅助服务中心、具体用人单位等作为文职人员涉管部门，要加强协作，由市局政治处牵头，逐步完善文职人员的招聘、日常培训、考核、保密等制度；由警务辅助服务中心完善文职人员派岗、政治思想工作、激励机制等，创新文职人员队伍管理制度，对文职人员工作以外的表现有一定的掌握和知晓，同时在政策范围内，尽量完善文职人员的保障、福利制度；用人单位则要注重“用管兼重”，坚决当好上级各项文职管理规章制度的“二传手”和“执行者”。

3、重视思想工作，培养归属感。对于文职人员，在以制度管人的同时，应当注重加强思想政治工作。一是要健全机构。由警务辅助服务中心牵头，将文职人员思想工作纳入考核，由用人单位政工领导负责，形成警务辅助服务中心、带教民警、政工领导“三位一体”的政工工作模式，及时掌握文职人员的思想动态。应在警务辅助服务中心成立党、团组织，加强对党、团员的管理，对条件符合的文职人员，及时吸纳为党员，增强文职人员的向心力。二是要建立文职人员沟通渠道。通过构建网上家园、定期召开文职人员座谈会等形式，给文职人员创造业务交流、思想沟通的机会，不断增强文职队伍凝聚力。三是加强养成教育。近年来，公安机关相继开展了“大讨论、大接访、大练兵、保先教育”等一系列教育活动，使得民警队伍素质和业务素质得到提高。要把文职人员纳入民警的理论教育范畴，适当对文职人员进行类似教育，不断增强他们的纪律、保密等意识。四是减少不必要的限制。对于岗位限制进行梳理，减少不必要的限制，消除文职人员和民警之间不必要的鸿沟，最大限度地激发文职人员的工作热情。

4、以人为本，完善各种保障机制。现代管理是以人为中心的人本主义管理，其基本的理念就是视员工为有价值的重要资源，以满足员工自我发展的需要、保障组织长远利益实现为管理目的。因此，公安机关必须正视文职的需求，在保障机制方面予以加强。一是完善激励机制。要根据《关于印发〈晋江市事业单位岗位设置管理实施意见（试行）〉的通知》（晋委办〔2008〕89号）等有关文件精神，尽快完成文职岗位设置工作，建立完善文职人员正常的岗位等级和工资晋升机制；要重视精神奖励，把文职人员纳入公安年度嘉奖范畴，适时组织进行“优秀文职人员”评选。二是建立轮岗交流机制。要根据工作需要，开展岗位竟聘和定期岗位交流，避免出现工作疲劳感。

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