2010年申论热点——规范明星代言尚需“末端落实”

警校浪子

“社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向公众推荐药品，使公众的合法权益受到损害的，依法承担连带责任。”日前，湖北省出台了药品监管方面的地方性法规《湖北省药品管理条例》，《条例》中明确指出，代言广告也要负连带责任。
近年来，明星代言广告频出问题，极大损害了广大消费者的合法权益。尤其是在医药广告领域，一些名人出于巨额广告费的利诱，在不作任何审查的情况下欣然登台，利用自身的明星效应误导广大患者，已深受社会诟病。在这种背景下，湖北地方性法规的出台更加令人注目。
就我国而言，由于缺乏成熟的行业自律，类似名人代言的规范治理还必须寻求政府的法律权威。但在当前，法律在规范明星代言上并未确立起足够的权威，立法预设不全面、监管执法不严密、司法救济不明确等，导致了广告法成为“软”指标，在秩序形成的“末端”上日渐乏力。
一般认为，名人违规代言屡禁不绝的原因是立法滞后，现有广告法规的轻纵导致了明星的不断越界。确实，国家立法对于代言人的责任设定还有模糊之处，例如，《广告法》并没有对代言者作出明确的法律惩罚，同时对违法广告主、广告发布者和经营者的惩罚也缺乏威慑力。但从整体看，我们规范名人代言并非“无法可依”。
以医药广告为例，《广告法》、《医疗广告管理办法》和不久前国家广电总局出台的《广播电视广告播出管理办法》都明文要求，药品医疗器械广告禁止含有宣传治愈率、有效率的内容，禁止以医生、专家、患者、公众人物等形象做疗效证明。问题是，这些法律法规在违法责任的设定上，大多流于“宏大叙事”式的禁止性规定，而缺乏责任追究的细节性安排，一旦代言者出现立法禁止的行为，该如何追究、由谁追究、不追究的执法部门该承当何种责任等，都成了空白。
所以，规范名人代言，固然要完善法律，更重要的，则是改变下位立法一味“重复”上位法的模式，在执行末端上设计出更多明确且操作性强的规范，并通过司法解释为消费者提供明确的司法救济，将发布虚假广告的广告主、经营者、代言人等，纳入可直接付诸实施的连带责任体系。
在强调立法末端延伸的同时，执法监管更将是考验政府治理的关键。在并不缺乏法律依据的前提下，近年来的广告乱相足以折射出执法上的缺失。今年9月份，中国广告协会公布了17个典型的违法广告，虽见公开谴责，却未见政府监管部门出面惩治。这种末端监管的疲软，直接导致大量违法广告登上“大雅之堂”，有损法律权威。
徒法不足以自行。树立法律在规范广告秩序上的权威，必须在执法末端上抓落实、动真格。这既需要我们在执法监管体制上理顺食品药品监督管理部门和工商部门分段监管的关系，也需要适时提高违法成本，让惩罚切实起到教育警示的功能。另外，还需要加强对执法不力的问责力度，发动民众对执法监督进行监督，如此才能形成常态化的执法格局，防止明星违规代言“摁下葫芦又起瓢”。