名师解读：[诚创]十三地联考申论——公用事业建设与水资源价格

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这个主题已经到了非考不可的时候了。公共事业改革和能源价格的形成机制问题，从去年年底开始喧嚣至今，稍微了解政府工作动向的考生就应该知道，这个大热点几乎是不可避免。
今年的十三地联考就选择了这个大热点。下面简单说一说。
十三地选用的是同样的主题，其中九省是通卷。整体看了看，出题形式相对传统、规范，并无创新和突破。一些同志拼命地找些“独到”之处，说得高深，而在我看来，无论是材料组合还是题型，都是基本模式。
看其他老师已经就试卷本身说了不少，那么我就这一问题从政府工作的角度提供些基本的破解思路。希望帮助考生们更深刻地理解这篇材料，核查自己的作答是否规范。
一、关于公用事业
具有各企业、事业单位和居民共享的基本特征的服务于城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称。通称城市基础设施或市政服务事业。包括：①环境卫生、安全事业。如垃圾清除、污水处理、防洪、消防等。②交通运输事业。主要是公共旅客运输，如地下铁道、电车、公共汽车、出租汽车、停车场、索道、道路桥梁等。③自来水、电力、煤气、热力的生产、分配和供应。④其他公共日常服务。如文化体育场所、娱乐场所、公园、房屋修缮、邮政通讯、火葬场、墓地等。
城市公用事业是城市生产经营、居民日常生活所不可缺少的事业，是城市生存与发展的基础和基本条件。这一事业的发达和完善，能提高整个城市的劳动生产效率、工作效率，节约社会劳动，为居民生活创造优美的环境和良好的条件。它反映城市面貌和文化水准。公用事业同一般生产企业有所不同，表现在：①以提供劳务为主，很少或几乎不生产有形产品；②服务面广，几乎对全市所有团体、组织和居民提供服务；③投资大、回收期长，有的还向用户（或居民）提供无偿服务；④能给整个城市及用户带来经济效益、社会效益和环境效益。
在资本主义国家，一部分公用事业由私人资本兴办，并以盈利为目的，直接向用户和受益者收取费用。收费标准一般是在价值规律、供求关系的支配和作用下形成的，但市政当局也采取一定措施进行必要的干预。当营业收入不足以补偿成本，得不到应得利润时，一般由政府进行适当的补贴，以维持其正常经营。一部分公用事业，特别是收费较低或提供无偿服务的，由政府或政府委托有关部门和公司兴办，列入城市财政预算。
在中国，大部分城市公用事业由国家或城市财政投资兴办。经营管理方式则根据公用事业的性质和城市的具体情况而不同。城市自来水、电力、煤气、供热和公共交通事业，归市政府所属的公用事业部门领导，由独立的专业公司经营，实行经济核算制；邮政通讯等采取营业性的经营方式，由独立核算企业负责经营；城市环境卫生则由城市维护费开支。
二、我国公用事业价格问题
1．公用事业价格形成缺乏科学性。长期以来，我国公用事业一般由国家垄断经营，其价格由政府直接制定或批准。政府在制定公用事业价格时，既要考虑其成本的变动，保证生产企业能够获得合理的利润，以保证公用事业的供给；又要考虑价格变动对其他部门、行业及居民生活的影响，增进社会福利，致使价格的调整不能及时反映成本的变动。公用事业领域不但存在经济垄断，而且存在行政垄断，表现为政府职能部门在规划、审计、设计、筹资、经营管理等方面全方位介入公用事业领域，甚至有的公用事业产品直接由政府的职能部门提供，如城市道路、桥梁、市政、供水、环卫等。公用事业领域经济垄断和行政垄断并存的现象，使消费者几乎没有讨价还价的余地，只能是价格的接受者，由于信息不对称，公众很难了解实情，公用事业产品价格形成缺乏规范化，更难以由市场形成价格。从公用事业企业来说，它在提出定调价要求时，往往从部门、行业的利润出发，向国家提出过分或不合理的要求，甚至采取多报成本支出的办法来达到提高价格的目的。在这种情况下，所谓政府定价往往演变成企业与政府价格主管部门之间的讨价还价，结果是成本涨多少，价格就提多少，甚至是价格的上涨比成本的提高还要快。特别是以经营者个别实际成本制定价格，缺乏科学性，导致成本约束软化，经营效率低下。如在供水、供电、公交、电信等公用事业领域，一个行业只有少数几家或独家经营，他们不但垄断经营，而且也垄断信息，包括价格成本信息。一方面由于垄断经营难以形成社会平均成本，经营者提供的成本只能是个别实际成本，另一方面由于成本信息垄断，价格部门很难掌握企业真实的成本信息，只能按照企业上报的个别实际成本定价，导致企业缺乏自觉降低成本的内在动力，寄希望于通过提价转嫁成本上涨的压力。同时，在公用事业产品价格形成中，对政策性因素和经营性因素的界定模糊不清，往往将公用事业企业的经营性亏损也摊入定价成本中。
2．公用事业定价缺乏成本约束。长期以来，公用事业定价一直沿用成本加成定价法，各级政府价格部门确定公用事业产品或服务价格的依据主要是被管制企业上报的成本，这种成本是特定行政区域内公用事业企业的个别成本，而非合理的社会平均成本。按企业个别成本定价，成本越大价格越高，不仅使企业失去降低成本的压力和动力，而且还会诱使企业虚报成本。在这种情况下，虽然价格管理部门会对企业上报的成本资料进行审核，但由于公用事业产品定价既没有法定的定价成本范围，也没有明确的效率提高标准和要求，更没有明确的合理利润率或投资报酬率，加上价格管理部门职能单一，无法控制与价格相关的因素，也不参与市场准入、需求管理及运行成本的监控，存在管理部门与企业之间信息严重信息不对称的情况，难以对公用事业成本进行约束。一旦公用事业投入运营，不论其社会效益好坏，经营管理水平高低，价格部门都要根据其已形成的实际成本定价；或者公用事业运营企业在产品成本增加后，为不减少利润而要求对价格进行调整（提高），从而出现成本推动价格上涨，企业倒逼政府提价现象，最终形成“成本增加——企业要求提价——成本再增加——价格再提高”的恶性循环。这些年来，一些公用事业经营单位，虽然人浮于事，但其人员收入仍然大大高于其它非垄断经营行业，出现社会分配不公，这不能说与价格管理中没有成本约束无关。
3．公用事业价外加价现象严重。公用事业是关系到公众基本生活质量的行业，在过去相当长的时期内，这些行业基本上是由国家直接拨款投资建设，其价格水平也相应较低，由此导致资金不足而严重影响这些行业的发展，成为国民经济发展的“瓶颈”。为了解决这一问题，促进这些行业的发展，国家陆续对部分公用事业开征建设基金，如电力建设基金、铁路建设基金等。由于这些基金都是随价征收的，造成消费者或购买者在消费或购买其产品时需付出两项甚至三项费用：一项是价格，一项是基金，再一项是杂费，从而形成公用事业价格表面偏低而实际并不低的情况。如消费者必须支付过高的电话费、道路建设费、桥梁建设费、机场建设费等。价外加价现象还表现为重复收费，这在电信行业收费中表现相当明显。目前对普通电话用户收取的费用主要有三项：电话初装费、月租费、通话费。其中初装费是为了解决电信建设资金不足，加快电信基础建设而收取的，等于用户在使用电话之前已经出钱购买了全部的设备、线路，即电信部门运营的固定成本已经在客户装机时得到了补偿，再收月租费无疑等于用户自己出钱再租用自己已经付钱买的东西，属于重复收费。另外，各种乱收费实际上也是一种价外加价，如作为公用事业的教育，不但中小学校存在自立项目收取考试费、补考费、班会费、补课费、补习费、上机费、电教费等乱收费，高等院校也存在乱收费。
4．公用事业产品价格上涨过快。近年来，随着市场机制被引入公用事业领域，公共产品价格呈不断上涨趋势。部分公共产品价格如学杂保育费和医疗保健服务费一直保持两位数的高速增长态势。由此人们有一个明确的感受，私人商品价格越来越便宜了，公共产品价格越来越贵了。比如冬天取暖，从原来不交费，到少交费，再到现在多交费。在北京市，每平方米４个月的取暖费是２８元，一套普通住宅一个冬季的取暖费要交１０００～２０００元，相当于一个中等收入家庭一个月的全部收入。又如烧饭的煤气，价格一涨再涨；再如看病，早先患了感冒，几毛钱就解决问题了，现在却要花几十元，甚至两三百元。有些公用事业企业获取的利润不只是高额利润，简直就是暴利。仍拿取暖费作分析：如果以一家一户为单位供暖，一年用煤在１００元左右。按道理讲，集中供暖，是一种规模经济，哪有费用翻上十倍的道理？更令人不可思议的是，提供这些产品的公用事业企业往往是亏损部门，比如很多人满为患的医院、办公大楼相当漂亮的邮电部门等。公用事业价格上涨，其危害是显而易见的。百姓生活负担重不说，企业的负担也重。更严重的是，公用事业产品价格贵，利用率就低。有的地方的农民重新点起了煤油灯，有的城市居民家庭自己装上了土暖气，就是因为群众用不起电、享受不起供暖。
5．公用事业价格形式单一。目前，公用事业价格形式单一，没有准确地反映供求关系，没有形成合理的差价、比价关系，不利于节约资源、平衡供求矛盾。按照经济运行原理，合理的价格能有效地平衡供求关系，反过来，供求关系的变化又影响着价格变动的方向和幅度。但是我们对水、电、气、暖等价格的制定和调整并没有准确反映供求关系。如煤气的消费具有较强的季节性，而目前的价格却是一年四季一价不变，由于忽略了季节差价，煤气生产总是被动地去适应需求的变化，造成旺季供不应求，淡季设备闲置，加剧价格矛盾。同样，自来水的生产和消费也具有季节性，由于受江河、水库水资源丰枯季节影响，但自来水并没有季节差价。无论是煤气还是自来水对同一类型的消费者，价格标准只有一个，产品单价与消费量无关，在价格不到位和实施财政补贴的情况下，这种与消费量脱节的一步计价，往往会出现多用多补贴，少用少补贴的不合理现象，一方面增加了国家财政补贴负担，另一方面在客观上鼓励了对资源的浪费。还有供电、供水、供气等都有高峰与低谷的区别，然而由于没有峰谷价格区别，无法通过价格调节峰谷。政府喊了几年的阶梯水价，峰谷电价、计量收费等，无疑是平衡供求矛盾，保护环境，节约资源的有效杠杆，但由于种种原因迟迟没有出台。
6．规制公用事业价格的法律法规不完善。公用事业在国民经济中的特殊性决定了其价格规制的重要性，需要制定针对公用事业价格规制的法律、法规，但目前我国尚未出台专门的公用事业价格法律、法规，对公用事业价格规制的原则和方法主要是参照《中华人民共和国价格法》及其它法律、法规，针对性不强且操作性差，主要体现在：其一，在制定和调整公用事业价格时，对如何协调企业利益、消费者利益、国家财力三者之间的关系没有明确界定；其二，公用事业价格应以完全成本还是不完全成本作为定价依据，没有明确界定，导致以不同成本定价规制的效果差别很大；其三，没有明确规定公用事业行业的合理利润率标准。由于法律法规不完善，往往造成在公用事业价格的制定和调整过程中就事论事，降低了公用事业产品定价的科学性。
7．公用事业定调价程序中监督机制不完善。由于价格主管部门在定、调价过程中部门内和部门外的监督与约束机制不健全，使其在行使公共权利的过程中，往往会屈从于公用事业企业及政府其它有关部门的压力，再加上客观上存在的价格主管部门与公用事业企业之间信息不对称的问题，往往会造成决策的失误。在实践中，由于价格主管部门提交的定、调价方案主要以企业提供的资料（未经独立的审核机构审核）为依据，以及客观存在的生产者、消费者之间的信息不对称等问题，往往导致制定和调整的价格受到消费者质疑。公用事业价格听证会在定价程序中的地位不清，导致价格听证会在定价的具体实践中流于形式，甚至有的地方还没有建立这种制度；公用事业企业及其主管部门、消费者各自的权利和义务不明，导致消费者在听证会中处于弱势地位，听证会的功能不能充分发挥。
此外，在公用事业价格方面还存在着价格歧视问题，如在农村装电话，农民除了承担电话初装费、装机工料费及手续费、月租费、附加费、移机费、过户费等城市用户需交的费用外，有的地方还要比城市用户多交其他费用。还有公用事业价格管理欠规范、价格审定透明度不高等问题。
三、城市供水价格改革
施工组织设计 施工现场管理制度 施工项目成本控制方法 道路施工组织设计 绿化养护承包合同 东海龙开元小区绿化工程 某住宅小区绿化养护管理 某公司住宅楼基坑开挖施 城市绿化工程施工及验收 施工现场管理制度
1．我国城市水价改革的必然性
随着人民生活水平的提高，广大居民对自来水水质的要求越来越高，同时随着水资源污染日益严重，城市自来水厂以及城市管网缺乏足够的资金投入，采用的技术、工艺、设备更新很少，只能穷于应付日趋增长的用水量需求，水资源的匮乏以及供排水行业的长期亏损，自来水不断出现“黄水”“混浊水”的现象，供排水自来水水质和水量越来越难以满足广大居民的要求，矛盾日益突出。由于我国水价形成机制不顺，长期水价与水的价值严重不符，制约了城市供水行业的健康发展，这使得越来越多的人认识到：水价改革势在必行，几十年来计划经济体制下提供的福利水不能再喝了。
水价中主要包括三个部分：水资源费、工程水价和污水处理费。水资源费的征收应体现以下内容：国家对水资源拥有产权，水企业开发利用水资源是国家水资源产权中使用权的转让；区域水资源的稀缺性；区域水资源开发利用的间接费，包括水文检测、水源地保护及相关的科技投入费用等；水资源开发利用的外部成本等。对城市水资源而言，水资源费正是协调地表水和地下水资源合理利用的一个价格杠杆，通过征收合理的地下水资源费，一方面可以促使供水企业尽量开发利用地表水资源，从而可以缓解一些地下水过渡开采的目的，能够增加政府的财政收入，是国家水资源所有权的实现。从其具体用途来看，它包括对水资源耗费的补尝；对水生态影响的补尝；为加强对短缺水资源的保护，促进技术开发，还应包括促进节水、保护水资源和海水淡化技术的投入。目前各地已经开始征收水资源费，但征收水资源费太低，无法达到合理利用水资源的目的。
工程水价指供水企业实现原水到用户水所需要的输水、制水、配水费用。随着水源污染的日趋严重以及城市用水量的越来越大，自来水厂中的水处理设施以及城市供水管网需要更新换代，但低廉的水价只能够维持水厂的日常水处理费用，无从顾及供水管道及设备的更新换代，大多数供水管道已使用了数十年之久，损坏极为严重，出现了城市供水中的停水、自来水水质下降的趋势。
污水处理费是指建设城市污水收集、处理所需要的费用，在水价中包含污水处理费体现了城市供水的环境效益。发达国家的水价中都包含污水处理的费用，而且污水处理费要高于自来水的费用。我国在水价中主要考虑净水处理的费用，对污水处理费的补偿不足，近年来也开始征收污水处理费，但征收标准很低，不足以维持污水处理厂的运营，很多污水厂由于没有运行经费而闲置，大量污水不经处理直接排放，或者污水处理厂只运行简单的一级物理处理，达不到国家污水排放标准。由于污水处理厂的建设都变成政府的包袱，各地都不大积极建设城市污水厂。
目前过低的水价造成城市自来水的大量被浪费，同时也使自来水厂、污水处理厂运行艰难，城市管网老化，跑冒滴漏严重，城市自来水水质下降，最终受害的还是广大居民，城市供水问题引起了广泛的关注，目前全国各地相继都在进行城市水价改革，城市水价的正确改革，对保证我国供水行业的健康发展，对提高广大居民的生活水平和社会的稳定具有重要的意义。
2．我国水价改革思路
由于城市供水是国民经济发展的基础行业，在进行水价改革中，要根据城市供水行业的特点，慎重的进行。城市供水是一种商品，具有使用价值和价值。城市供水价格要符合水的价值，城市水价要有利于供水企业成本的回收。政府应当组织技术、经济、劳动、财政、物价、审计等部门及有关专家，对其现实成本和费用进行经济技术分析与评价。根据企业实际和阶段性发展的可能，具体核定
自来水生产、销售、供水服务等环节的劳动力、动力、材料、资金、费用的消耗与占用及产销差率、管网漏失率等必要合理的指标，据以认定企业在限定阶段的目标成本或必要的合理成本，以次作为核定水价的依据，必要时成立专门的水价评定机构，确定城市供水合理的成本，防止由于非正常性经营如人员失控等造成的供水成本的上升。水价要以成本为依据，在补偿成本的基础上有合理的利润。政府要适度给企业一定的价格变动空间，实现城市供水的经济效益，经济效益使供水企业即不以盈利为国的，又避免陷入经营困境，供水企业获得一定的利润率，能够调动企业的生产积极性，通过不断的技术更新，为广大居民提供更优质的自来水。城市供水企业的基本宗旨是通过城市水资源的开发和自来水生产供应，满足城市生产和生活用水需求。企业如果要依靠自身能力实现这样的社会效益目标，保证供水服务的稳定可靠，依靠城市规划增加供水能力，完成自我发展，就必须创造足够的利润和资金积累，追求必要的经济效益。城市供水企业是为城市和居民提供用水服务的公共行业，它的宗旨应当是“以尽可能少的水资源开采量，尽可能少的资产和劳动力占用，最低的成本费用，最大限度的满足城市用水及其发展需求。”而不能以赢利最大化为目的。供水企业的利润率水平应当结合本地实际情况，综合考虑城市经济社会发展对用水需求的增长速度、城市供水设施开发建设规划项目投资预期、城市企业员工的一般公益水平和居民收人状况等因素。同时根据政府对供水企业规定的经营范围和投资责任，选择不同的净资产利润率档次，让供水企业自行运营和发展。
城市供水具有公共产品性质，因为水是满足人们日常基本生产、生活的必需品，在需求上具有不可替代性，在消费上具有一定的非竞争性和非排他性。关系国计民生，对于经营这类具有公益性质商品而产生的政策性亏损，应由政府财政予以补贴。供水的设施，如供水管道的铺设等属于公共基础设施建设，应由政府部门提供，其费用来自于财政预算，尤其是来来自于对用水单位收取的税费。减轻供水企业税赋，对其提高自我发展的投资能力是一种支持和扶植，降低赋税在水价构成中的份量，从而降低对水价调整到位的幅度，有利于解决水价与社会居民承受能力的矛盾，对合地水价的形成乃至转换供水企业经营机制，最终实现自我良性发展循环，都是一种有力的推进。由于水介具有公益产品的性质，在制定水价时，要考虑居民的承受能力，尤其对于贫困居民，并应采取相应的措施，可实行阶梯式水价，对于保证低收人阶层的最基本生存条件的水量实行低水价，超过基本量的用水，实行用水越多．水价越高，培养广大居民的节水意识，以实现城市供水的社会效益，要保证社会稳定以及广大居民对城市供水的满意情况。
城市供水也是一种稀缺资源性商品。城市供水的稀缺性体现在两个方面：一是从总体看，由于人们过度开采和利用，可利用的水资源正日益减少；由于水资源具有稀缺性，囚此城市供水的生产、经营、供给带有一定程度的垄断性。城市供水的经营具有自然垄断性的特点，市场难以自动形成合理的均衡价格。如果政府不进行干预，取得垄断地位的厂商就会在利益的驱动下限制供给量，任意提高价格以谋取超额利润，城市供水做为国民经济发展的基础行业，是不应出现这种情况的，因此城市供水应由政府实行水价管制，在具体管理体制上，水价管理权限应集中在省级价格管理部门，由省级价格管理部门统一审批全省、市、县水价；市、县价格管理部门可根据实际情况对县以及其以下城镇的供水价格进行管理和调控，报经同级人民政府同意后，经省级价格管理部门审定。必要时建立价格听证会制度，对水价制定和调整要征求供水企业、社会各界意见，保证水价形成的科学、民主、公开、公正。供水价格调整的法规化、制度化可以为水价调整提供法律依据和基础，是水价改革最重要保证手段之一。
城市用水具有较大的需求弹性的特点和兼顾公平与效率，为实现水资源的合理配置，可考虑实行差异水价：（1）实行季节水价，用水高峰季节实行比平时高的水价，不仅能减轻供水企业负担，而且对社会来讲也是一个巨大的节约，可以缓解供水高峰季节用水难的状况，抑制浪费用水，（2）不同用水性质实行不同水价，生活用水，目前考虑社会及政治因素，实行保本微利，工业用水，由于用户用水可以增加产品的高附加值，创造出更大的经济效益，商业用水，由于商业用水户劳动可以带来更高的收益。因此，对以上两类企业应收取相对的高价水费；（3）对居民用水实行阶梯式水价，基本价格是核定基本用量限度内的价格，并在分类价格的基础上制定递增价格，即超过基本水量部分实行阶梯式水价，有利于节约用水，对工业用水实行容量水价，超过容量水价的部分实行计量水价：（4）实行分质论价，对优质水、成品水、循环水实行不同定价，达到节约优质水，鼓励中水和循环水消费的目的。
通过水价改革，形成正确的水价形成机制，使供水企业实现“自负盈亏，自我发展，自我积累，自我约束”，促进城市供水行业的健康发展，步入良性循环的轨道，为广大居民提供优质的自来水，实现城市供水行业的经济效益、杜会效益，而最终受益的仍将是广大居民。

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