我和我的祖国--侯建良:亲历公务员制度"成长"全过程

杨凡

　法制网记者 刘姝宏 采访整理　　从1987年5月研究提出在我国建立公务员制度方案，同年10月党的十三大宣布建立公务员制度，到1993年10月实施公务员条例，再到2005年4月全国人大常委会审议通过公务员法，共经历了18个春秋。中国人才交流协会会长、原人事部副部长侯建良参加了从研究提出公务员制度、起草公务员暂行条例，到起草公务员法的全过程，而且是惟一一位参加了全过程的人。
　　与公务员制度有着不解之缘的侯建良从劳动人事部研究所研究人员开始做起，历任人事部处长、副司长、司长、副部长，他在劳动人事部门工作的20余年恰好是公务员制度从酝酿、发展到立法定型的整个过程。侯建良对中外公务员制度、中国古代文官制度、科举制度做过深入研究，撰写过《公务员制度发展纪实》、《中国古代文官制度》等专著，曾主编《公务员管理概论》、《人事专业普法教材》、《〈中华人民共和国公务员法〉释义》等书，并在各种报刊杂志上发表了上百篇有关干部人事制度的文章。
　　近日，记者如约来到侯建良的办公室。“天热，喝点茶。”这位戴着一副眼镜，看起来和蔼可亲的老部长一个递茶动作打消了记者的拘束感。在接下来的采访中，从公务员制度的理论渊源到发展历程，他对于每一个细节的熟稔，使得采访变得非常顺利：

　　1987年确定建立公务员制度

　　我1968年毕业于中国人民大学历史档案系，在部队锻炼一年，又在山东省沾化县工作10年。1979年开始在中国人民大学攻读中国政治制度史专业研究生，1982年毕业后到原劳动人事部研究所工作。
　　党的十一届三中全会以后，随着国家工作重点的转移、经济体制改革的逐步深入和政治体制改革逐步展开，传统干部人事制度的弊端逐渐暴露出来。问题主要集中在“大锅饭”、“铁饭碗”、干部“部门、单位所有制”、“干部队伍年龄偏大、文化偏低”、“能进不能出、能上不能下”等。
　　为改变这一状况，1984年11月，中组部与原劳动人事部组织有关人员，开始对干部人事制度改革进行专题研究。我是1986年春季被抽调进研究小组的，我们当时的任务是搞出一个《关于干部制度改革方案的构想》。后来，根据邓小平同志指示，1986年9月，中央政治体制改革研讨小组成立，下设七个专题小组。
　　其中，干部人事制度改革专题研讨小组于12月16日成立，我是当中的一员。
　　针对当时干部人事制度的弊病，我们的基本改革思路是：建立社会调节机制，改变统包统配、管理权限过分集中的管理体制，真正确认个人的应聘权、辞聘权和辞职权；健全任用制度，废除领导职务和干部身份终身制；各单位吸收录用人员应按照平等竞争的原则，面向社会，公开考试，择优任用；建立科学的干部考核制度，正确地评价和使用干部等。
　　刚开始，我们的思路并不是很清晰，后来发现问题的症结出在缺乏分类管理上。当时虽然也提出了这一概念，但具体怎么分类管理还不是太清楚，所有的设想仍然都是把“国家干部”当做一个整体，混着说的。
　　国家干部队伍当时是2900万人，机关、企业、事业干部都在里头。此时，国有企业改革已经开始，需要落实用人自主权，干部管理不可能再跟机关一样了，必须分类管理。再说，不搞分类管理，也没办法搞法制化。立法只能针对一类人员进行，如果要包括所有人员，就只能作一些原则性的规定，没有可操作性。
　　分类管理的思路清晰后，必须首先选好改革的突破口。经过认真研究，当时就考虑将国家行政机关的人员单列出来，专门搞一套管理体系。这个管理体系建立后，对其他机关来说有代表性，对企事业单位来说有示范性。因为紧接着就要制定法规，这个管理体系的名称必须规范。讨论中，大家比较一致的看法是，法定名称不宜再叫“干部”，因为干部的概念涵盖范围太大，不利于对干部队伍进行分解，实行分类管理。讨论集中在是叫“文官”还是叫“公务员”上，我力主正式名称应叫“公务员”。因为这一名称能较为贴切地体现国家行政机关工作人员行使国家行政权力、执行国家公务的职业特点，同时含有国家公共事务“服务员”、“社会公仆”等意。
　　公务员这一称谓，在1987年5月20日专题组向中央政治体制改革研讨小组汇报时被确定下来。1987年10月25日，党的十三大在北京召开，宣布在我国建立和推行公务员制度。

　　1993年颁布《国家公务员暂行条例》

　　1988年3月25日，国务院总理李鹏同志在七届全国人大一次会议作的《政府工作报告》中强调：在改革政府机构的同时，抓紧建立和逐步实施国家公务员制度。尽快制定《国家公务员条例》，研究制定《国家公务员法》。
　　也是在3月份，中央组织部决定将《国家公务员暂行条例》及有关资料移交人事部筹备组。人事部正式成立是在4月，因为条例需要继续修改，部领导研究决定把我留在机关，不再回研究所。
　　条例草拟与公务员制度的研究一直是同步进行的，到交给人事部的时候，条例已修改到第十三稿，我们就是在这一稿的基础上再进行修改。后来我陆续在人事部政策法规司担任处长、副司长职务，但不管做什么工作，修改条例的工作我始终参与，从未间断过。
　　经过反复研究、征求意见和修改，我印象里，最后送审稿应该是改到了第二十二稿。当时我们每一稿的修改都要经司里同意、部里敲定，由于部长、司长的信任，我实际是每次修改第一道程序的负责人。
　　与第十三稿相比，送审稿更合理更完善了。一个重大的变化是取消了将公务员分为政务类、业务类的规定。还有一些变化，例如增加了14项公务员不得违反的纪律。对于行政处分种类也有调整，第十三稿是警告、记过、记大过、降级、撤职、开除留用察看、开除。我们研究认为“开除留用察看”与辞退有矛盾，把这一项去掉了。
　　中央对干部人事制度的改革与立法非常重视，1992年年底和1993年1月专门召开会议，先后讨论并原则通过了关于建立和推行国家公务员制度的汇报提纲和公务员条例草案。1993年8月14日，《国家公务员暂行条例》正式颁布。
　　在条例正式发布前，8月16日下午快下班的时候，我接到时任人事部副部长程连昌同志打来的电话，说国务院办公厅要一个熟悉条例的同志去最后核一遍条例，部里决定让我去。到了国务院办公厅，看到的是准备发布的条例修改稿，我从头到尾逐字逐句地看了一遍，提出了三处文字修改建议，后来都被采纳了。两天后，各大媒体同时刊载了新华社播发的国务院令和《国家公务员暂行条例》全文。
　　条例起草共历时8年多，修改达20余稿。起草过程中，全国性的征求意见就有4次，小型座谈会难计其数，征求意见人次之多，关注面之广，试点论证时间之长，可以说前所未有。
　　虽然条例只是一部法规，但它在一定意义上结束了我国机关干部人事管理没有总法规的历史，从此机关人事管理完全按照一种新章程运行了，进入机关要参加公开考试，考核、奖惩有一定章法，晋升有严格程序，还可辞职辞退，工作人员还可以依据申诉控告等规定维护自身权益。

　　2000年开始起草公务员法

　　2000年，我开始担任人事部副部长职务。也就是在这一年，中组部和人事部分别开展了有关的调查、研究和法律条文的草拟修改等准备工作，为下一步会同有关方面共同研究制定公务员法打下了基础。
　　当时的背景是，公务员暂行条例的实施已取得明显成效，证明公务员制度是一套符合中国国情的、科学的机关人事管理制度；同时，改革实践中又取得了一系列新的成果，形成一批比较成熟的制度，这些制度需要及时予以法律确认，转化为法律规范；而且，1993年条例颁布之初考虑的就是暂行三五年，等条件成熟了就正式立法。随着其他法律的不断出台，条例立法层次低的问题更加突出，需要及时立法跟进。
　　8月9日，当时兼任中组部部长的中央书记处书记曾庆红同志在人事部的一个报告上作出重要批示。批示指出，围绕完善公务员制度，加强法规制度建设，是一项非常重要的工作。要求中组部、人事部会同有关单位在总结、完善公务员暂行条例的基础上，积极研究制定公务员法。批示提出了制定公务员法要着重研究的几个问题，包括公务员范围、公务员级别和工资问题等，这对后来公务员法的研究起草工作起到了至关重要的指导作用。
　　2001年1月，中组部与人事部研究成立了公务员法起草领导小组，共三人。组长由人事部部长担任，开始是张学忠部长，后来是新任部长张柏林。两名副组长分别由中组部和人事部的副部长担任，我是作为人事部副部长担任副组长的，具体工作做得多一些。4月，中组部、人事部联合成立公务员法起草小组，具体承担调研和草案的起草工作。
　　在整个起草和配合审议过程中，我多次代表起草领导小组与起草小组的同志一块讨论研究一些比较具体的条文规定和工作方案，基本上是起草小组的同志只要提出要求，我就有叫必到。他们提的问题，我能定的就定，不能定的就带回来向领导小组同志报告。例如，一开始起草小组的同志提出一种想法：在公务员法里不规定乡镇公务员，让省里根据本法制定办法。我明确表示，乡镇公务员在录用、晋升、考核、奖惩、辞职辞退、工资、退休等主要管理环节上一直与县级以上机关要求一样，应该统一规定。
　　草案整个修改过程紧锣密鼓，基本上就是修改、讨论、征求意见，时间很紧。我记得，2003年5月正值“非典”时期，机关不让出差，张柏林部长抓住这一机会，与我一起，召集六个业务司负责人与起草小组的同志逐条研究修改草案第8稿。之后我又多次召集六个业务司对草案进行研究修改。
　　中组部、人事部都把起草公务员法当作大事来抓，两部领导班子及时研究决定起草工作中的重大问题。经反复修改后，2003年底，我们又将草案印发各地、各部门征求意见。2004年3月9日，人事部正式向国务院报送了《关于报请审议〈中华人民共和国公务员法(草案送审稿)〉的请示》，并附上了公务员法草案送审稿。

　　2005年通过公务员法

　　2004年12月14日，温家宝总理签署了《国务院关于提请审议〈中华人民共和国公务员法(草案)〉的议案》。12月25日上午，十届全国人大常委会第十三次会议全体会议开始举行，审议公务员法草案列入会议议程，张柏林部长受国务院委托，向大会作了草案的说明。
　　我列席了12月27日上午进行的公务员法草案分组审议，151名常委会组成人员参加了审议，86位委员发言，内容涉及公务员法的方方面面。时任副委员长兼秘书长的盛华仁同志在发言中指出了立法的必要性和重大意义，具体解释了公务员范围和管理机构表述的修改过程。
　　委员们对草案的总体评价是好的。认为草案对公务员的管理体现了制度化、民主化和科学化，有利于调动积极因素，造就高素质的公务员，有利于遏制干部腐败，促进廉政勤政。
　　其中公务员的范围是大家最为关注的焦点之一，有的认为这个定义包括的范围过宽，应只包括政府机关工作人员；个别的认为范围还应当扩大；有的认为草案关于公务员“履行公共事务管理职能”的定义和要包括的人员不对应，法律没有规定政党在国家事务和社会公共事务方面有直接管理职能，法官和检察官分别承担的是审判、检察职能，也不是管理职能。
　　2005年2月初，我和起草小组的同志到全国人大宾馆参加会议，听取全国人大法律委员会副主任委员胡光宝和法工委副主任李飞关于公务员法草案审议和征求意见情况，并研究确定了修改原则。4月7日，法律委召开会议对草案进行审议，我和起草小组的同志列席会议，并作解释说明。
　　4月14日和18日下午，吴邦国委员长分别主持全国人大常委会党组会议和全国人大常委会委员长会议，听取了法律委《关于公务员法草案主要问题修改情况的汇报》。会议经过研究认为，经过修改，草案已基本成熟，有争议的几个问题意见也都表达清楚了，可在二审后提请表决。
　　紧接着，李飞副主任打电话告诉我，现在可能二审通过，二审当中出现的问题需要加班加点赶在表决前全部解决。因此，希望起草小组也要积极配合修改工作。再次修改后，一些比较大的、讨论比较多的问题，如公务员范围的表述、职位分类的表述、司法考试的表述、工资制度规定、退休年龄规定等都基本完成。对于公务员范围的表述，法律委研究认为，同意维持草案规定的范围。但定义表述应更科学准确，修改为：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。
　　按照张柏林部长的意见，二审期间，由我代表“起草小组”列席了第十届全国人大常委会第十五次会议。4月25日是我列席会议最忙碌的一天，按照人大常委会办公厅通知，吴邦国委员长参加25日上午的分组审议，我作为人事部领导陪同参加会议，以备就讨论中遇到的问题作解释说明。下午2点，我与法律委、法工委的领导一起审核草案修改稿。下午4点半，法律委全体会议在人民大会堂天津厅举行，进行表决前的最后审议，我和起草小组主要成员列席参加讨论，直到晚上10点半才结束。
　　4月27日下午3点，是我这一生中最激动的时刻。十届全国人大常委会第十五次会议闭幕会于人们常在电视上看到的那个长长的会议大厅里正式开始。我戴着列席证进入会堂静静等待着。3点10分，公务员法草案进入表决程序，很快，表决结果出来了。吴邦国委员长宣布：通过！
　　同日，胡锦涛主席发布主席令：《中华人民共和国公务员法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2005年4月27日通过，现予公布，自2006年1月1日起施行。
　　就像中共中央、国务院在印发公务员法实施方案的通知中所讲的：“公务员法是我国干部人事管理第一部具有总章程性质的法律，在我国干部人事制度发展史上具有里程碑意义。”公务员法的颁布施行，为科学、民主、依法管理公务员队伍提供了重要依据，为提高公务员依法执政、依法行政、依法办事的能力提供了重要保障，为深化干部人事制度改革，建设一支优秀人才密集、善于治国理政的高素质专业化公务员队伍提供了重要支撑。

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