警务改革的太原样本 警察全员下岗竞聘

杨凡

前言
　　我国警界
　　面临改革压力
　　阳春三月，全国472名市地公安局长齐聚北京，接受为期10天的培训。
　　有别于一年前的县级公安局长培训，这批承上启下的市地警界一把手，被专门要求“谋划好”本地公安工作和公安队伍建设。特定语境下，也可以解读为凝聚意志，鼓励创新从而破解难题。
　　公安队伍素被寄予稳国安民的厚望，在当前中国，尤需直面诸多压力和难题：
　　社会急剧转型，不和谐的深层诱因增多，带来治安、稳定形势严峻，需要公安以相对有限的警力和技术手段，保持打击犯罪力度，提高社会安全感；
　　传统社会模式解构，沿用多年的部分管理方式失效，在配套机制缺失的条件下，需要公安迅速创新社会管理方式，维持政府对社会的治理能力；
　　矛盾潜行，社会情绪不稳，警民关系微妙，特别要求公安公正执法、廉洁执法、规范执法，但有时不得不面临警察权威下降的尴尬；
　　此外，为最大限度化解社会矛盾，一些地方往往需要公安“顾大局”，前置大量警力，协调解决一些专业范畴边缘的问题，承担警服之外的职责。
　　在突破困境的路途中，外界对公安产生了权力膨胀的隐忧，公安内部则还以人少案多、权责不等、执法环境恶化的抱怨。有人开出药方：重组政法架构，一手限制警察权，一手保障警察执法能力。立意高远，但也有人责之对体制改革的复杂考量不足，对改革环境的估计过于乐观。
　　更具操作性的路径，是公安加强队伍自身建设，通过改革创新，逐步解决工作体制机制问题，刚柔并济达到“外症内治”。
　　在这个国家与社会重新建构，权力和权利重新划线的时代，改革的共识应当明确，警察作为国家权力的第一线，不可能置身度外。考察一些地方“新政”样本，恰是印证一句老话：过去的经验是改革，今后的出路仍是改革。
　　举人事机制之“纲”
　　张警务工作之“目”
　　新局长上任三把火，让太原警察这两年压力很大。
　　2008年集中整顿，2009年全员考评，及至2010年竞聘上岗：从分局局长、支队长到普通民警，上至正处，下至科员，全部职位放开，一年一聘；考评成绩成为评聘的硬杠杠，优等方有资格晋升，末等则要自动降级乃至解聘。
　　“新政”伊始，有当地干警一度观望，“以为会告一段落”，没想到环环相扣，“一口气都不给喘”。
　　2008年4月，山西省公安厅副厅长苏浩受命兼任太原市公安局局长。此时太原警察的声誉正处于谷底，2005年打死北京警察一案的阴影尚未散去，2006年、2007年太原市行风政风评议，公安局又连续垫底。
　　整顿以后，太原警风为之一振。但新局长坦言，成效是“在高压政策下产生的”，整顿“只是权宜之计”。在一次内部发言时，苏浩称，单纯地就业务抓业务，就队伍抓队伍，社会治安始终无法走出“严打—反弹—再严打—再反弹”的泥潭，队伍管理也无法摆脱“整顿—反复—再整顿—再反复”的怪圈。
　　“要想从根本上解决问题，就必须对现行公安运行机制进行改革，破解长期以来影响和制约公安事业发展的体制机制性难题。”借助一整套考评体系，使干警能上能下、能进能出——太原公安随后的大刀阔斧，触碰到干部人事制度的内核，也勾勒出警务新政的纲目。
　　纲举则目张。举人事机制之“纲”，张警务各项工作之“目”，正是太原这场公安运行机制改革的用意所在。
　　警察全员下岗再竞聘
　　多了压力也多了公平
　　“我们已经在推行全员下岗竞聘了。”3月17日，太原市公安局万柏林分局的史水鸿告诉记者。这一天，也是太原市局新一批副处级警官提名公示的截止日。
　　史水鸿是经过全员差额推荐、分局差额提名等程序，由市局党委会审定后，于2009年底竞聘上任的第二批副处级警官。太原公安的运行机制改革，选择自上而下、逐级逐层地前推。
　　一年以后，通过年度考评，所有警官、警员将被划分为“优等”、“合格”、“基本合格”、“不合格”四个等次。根据改革方案，只有被评为“优等”的警官和警员，才有资格竞聘上一级职务；达到“合格”以上等次，可在次年续聘；“基本合格”的予以解聘，参加后进民警待岗培训，培训期满经考试考核合格后，竞聘下一级警官或同级警员职位；“不合格”的，解聘降职降级、待岗培训；连续两年“不合格”的，予以辞退。
　　“一年之后，没有所长、副所长，全部进入待聘程序，都要重新竞聘。”柳巷派出所所长王晓光说。
　　“白头发一下多了起来”，四十出头的王晓光告诉记者，考评结果与竞聘机制挂钩之后，压力明显增大，“以往有的警员作风懒散，但管多了容易得罪人，有时就睁只眼闭只眼，现在对派出所所长的考评，要看整个所的业务成绩和执法规范情况，必须狠抓工作。”
　　这与苏浩的设想相符。警官能上能下、警员能进能出的工作机制建立起来后，“就不用再去考虑怎么管他，他会自我加压、自我管理，达不到目标的，该降级就降级，该辞退就辞退”。
　　尽管压力倍增，但不少一线民警反映，全员竞聘带来的公平性，一定程度弥补了心理落差。
　　太原市公安交警支队迎泽一大队中队长姚继平说，以前干得好还要等机会，有不少老民警勤勤恳恳干了二三十年仍是个副科；现在干得好就有机会，“这两天推副科级别干部，我参加工作12年，要和工作才三四年的同事一起竞争，老同志心里难免有点不平衡，但年轻民警就觉得非常有动力。”
　　改革不能一味强压
　　处处透出“人情味”
　　太原的警务改革虽大刀阔斧，却并非一味强压。相反，方案多处设计都透露出灵巧和“人情味”。
　　比如，考评的“优等”比例“上不封顶、下不保底”。如果一个单位人人工作努力、业绩突出，都可以评为“优等”。
　　又比如不设置“末位淘汰”。“一个重点中学的实验班，平均成绩在95分以上，即使最后一名的成绩也远远高于普通班的前几名，是不是应该把他淘汰掉呢？”苏浩反问。
　　但如此下来，人人快马加鞭，职务数量势必成为瓶颈。若屡次入围竞聘却不得晋升，干警评优的动力还能剩几何？
　　太原为此预备一步“先手棋”：根据《国务院办公厅关于规范公安机关人民警察职务序列的意见》，打破警员职务的职数限制。只要年度考评结果为“合格”以上等次，且达到规定年限，即可晋升上一级警员职务。有领导能力的，可走警官序列，即所谓实职；有专业技能、能干好本职工作的，可走警员序列，即所谓虚职。
　　营盘派出所治安巡防队副队长武利军说，每上一个级别，工资待遇的差距就拉大，因此谁都想往上走。“对基层民警来说，队伍解决虚职，享受相应的处级、科级工资待遇，能得到实惠，这是非常实在的动力。”
　　公务员激励机制单一，过分依赖行政职级，本是困扰政府部门的普遍问题，并非公安系统特例。但公安人数远超其他政府机关，尤其凸显了这一困境。
　　由于涉及整个公务员人事制度，不少地方公安对此改革多点到即止。深圳公安步伐较大，作为公安部的试点，曾在数年前探索将工作人员分为“警察、文职、雇员”，根据工作年限、工作绩效确定的专业级别来决定待遇。此后，这一试点与深圳市公务员分类管理改革衔接，警察被列入行政执法类别，建立独立的晋升渠道，被媒体称为“不再走官道”。
　　特区之外，解决千军万马过“独木桥”的问题，通常办法无非多设机构职位，但也流弊甚远：叠床架屋，久而久之造成机构臃肿、尾大不掉。
　　太原警务“新政”拿此开刀：一手推“扁平化”管理，内设机构副职均兼任下一级机构正职；一手“拆庙赶和尚”：将市局机关原有的41个内设一级机构整合为21个，原有的338个二级机构精简到125个，精简出的1269名民警全部充实到一线。
　　铁腕推进的同时，也以保障待遇来回应民警的切身诉求。“苏浩的改革动了太原8000民警的饭碗，不可能不考虑稳定。”山西警界内部一位人士告诉记者，“增加虚职就是要稳定人心。”
　　链接
　　重庆警界
　　借助打黑除恶余势
　　肃清“黑警察”
　　一场规模空前的“洗白”行动，正在重庆警界进行。
　　数以千计的警察，摘下了过去在内设机构或派出所时的深色警帽，换上代表全新警种“交巡警”的白色警帽。这是重庆公安在机构改革中倾力打造的一支队伍。尤其是今年3月，在“处科级干部集体解任”的机构改革铺开后，又将有新的警力下沉到基层一线，加入“洗白”的行列。
　　而在各界评论看来，风暴般的“洗白”也许还有另一重深意，即希望重庆警界借助“打黑除恶”的余势，通过“大换血”式的机构改革，肃清“黑警察”，涤荡多年来的沉疴积弊。
　　网民说，在“打黑”之后，进一步对警察队伍来一个全身检查，可以使“吃闲饭”的角色让出位子，给腐败警员一个震慑。通过干部重新竞聘上岗，有望清理干部队伍中坏死的肌体，重建一支合格的队伍。
　　但重庆警界否认“打黑”和“大换血”之间有必然联系。一名警界人士向记者表示，以机构改革中启动较早的交巡警勤务模式改革为例，就绝不能说是为了“打黑除恶”和清理文强种下的积弊，才把交警、巡警合一。
　　他表示，文强手下的涉黑警员，只是警察队伍中的一小部分。“打黑”和文强落马，与交巡警的出现没有必然联系。他还表示，事实上，文强等人当年在位推行的一些政策、措施，只要是好的，他们现在仍然在搞。
　　那么机构改革是为了什么？重庆市公安局给出的解释，比实际的改革举措平和得多。其宣传处称，机构改革的目的在于解决“事权划分不明、政出多门不畅、权责不对应、基层警力匮乏、机关人员臃肿”等问题。
　　一直以来，重庆警力确实严重匮乏，虽然经过几次扩编，目前重庆市几乎每两个公务员中就有一个是警察，但警力不足的矛盾仍然突出。过去有大量警员“猫”在市局或分局内设机构，很少直接参与巡逻防控、打击犯罪、服务群众，而一些基层派出所的人数则仅够凑支篮球队，机关和一线循环互动不够，以至于前些年重庆必须把“派出所警力占当地警力的一半”作为工作目标。这次的机构改革，很大原因是为了精简机构，裁减机关人员，把更多警力充实到基层。因此在组建交巡警时，市局直属机关一口气下去了1030人。